《水污染防治法》是生態(tài)文明制度體系的重要組成部分，是加快生態(tài)文明制度建設(shè)的重要著力點(diǎn)之一。為從制度上更有效地應(yīng)對水污染防治的新任務(wù)、新要求，《水污染防治法》的修改已列入十二屆全國人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃。前不久，全國人大環(huán)資委也明確表示，將促進(jìn)盡早將水污染防治法修改草案提請全國人大常委會(huì)審議。如何修改水污染防治法也是近幾年全國“兩會(huì)”期間，人大代表、政協(xié)委員們關(guān)注的重要議題之一。2016年全國“兩會(huì)”前夕，記者就此問題采訪了全國人大代表呂忠梅。
為什么強(qiáng)調(diào)要明確修法的基本目標(biāo)？
修法的目標(biāo)定位是修改后全部法律條文價(jià)值目標(biāo)的體現(xiàn)。如果沒有明確的目標(biāo)做指引，那么修法活動(dòng)將是盲目的、任意的
中國環(huán)境報(bào)：在您看來，新形勢下，水污染防治法的修改應(yīng)當(dāng)明確什么樣的目標(biāo)定位？
呂忠梅：需要把握好三點(diǎn)。
1. 是全面修訂而不是簡單修改
《水污染防治法》1984年頒布后歷經(jīng)了1996年、2008年兩次修改，但都沒有擺脫“以污染防治為主、以環(huán)保部門為主、以城市為主”的思路；沒有把水生態(tài)安全、公眾健康、管理體制、城鄉(xiāng)一體等當(dāng)前最該解決的問題作為修法的重點(diǎn)。
黨的十八大以來，中央提出了關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的新思想、新舉措，為包括《水污染防治法》在內(nèi)的相關(guān)法律立改廢釋提供了新的重要指引。因此，應(yīng)當(dāng)充分利用這次寶貴的修法機(jī)會(huì)，適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的新形勢、新要求，系統(tǒng)、深入地分析現(xiàn)行《水污染防治法》存在的不足與問題，對其進(jìn)行全面修訂。
2. 立法目標(biāo)應(yīng)體現(xiàn)時(shí)代要求
現(xiàn)行《水污染防治法》第一條規(guī)定的立法宗旨為“防治水污染、保障飲用水安全”，現(xiàn)在看來，這個(gè)定位太窄，不能很好適應(yīng)國家水安全戰(zhàn)略的需求。
習(xí)近平總書記在中央國家安全委員會(huì)第一次會(huì)議上提出“總體國家安全觀”，“生態(tài)安全”已經(jīng)成為國家安全體系的重要內(nèi)容之一。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》也明確提出“以提高環(huán)境質(zhì)量為核心”的環(huán)境治理新目標(biāo)。
水是生命之源、經(jīng)濟(jì)之源、社會(huì)之源、文化之源，是一個(gè)國家資源中的戰(zhàn)略之源，因此，水安全不僅是生態(tài)安全的重要環(huán)節(jié)，也是國家安全不可缺少的內(nèi)容，我們要從這樣的高度來確定《水污染防治法》的立法宗旨，將其提升為“提高水環(huán)境質(zhì)量、保障水生態(tài)安全”，為綠色發(fā)展和國家安全作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。
3. 修法應(yīng)貫徹新環(huán)保法的理念和制度
2015年1月1日實(shí)施的新環(huán)保法對如何處理環(huán)境與發(fā)展關(guān)系、國家的環(huán)境保護(hù)基本職能等根本性、綜合性問題做出了原則性規(guī)定，是我國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律。其所建立的基于環(huán)境承載能力的綠色發(fā)展模式和多元共治的現(xiàn)代環(huán)境治理體系，所確立的“環(huán)境保護(hù)優(yōu)先”原則和保障公眾健康的整體主義價(jià)值理念，以及設(shè)定的相關(guān)體制機(jī)制為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域單行法修訂提供了依據(jù)。
《水污染防治法》的修訂應(yīng)充分貫徹新環(huán)保法的理念和基本制度，將其在水污染防治領(lǐng)域深化、細(xì)化。同時(shí)，由于新環(huán)保法提供的司法資源不足，《水污染防治法》在修訂時(shí)可以在這方面進(jìn)一步完善。
實(shí)現(xiàn)上述修法目標(biāo)應(yīng)當(dāng)遵循什么指導(dǎo)思想？
十八大以來，在“五位一體”總體布局的戰(zhàn)略高度上，我國更加重視生態(tài)文明建設(shè)。十三五規(guī)劃更明確提出了綠色發(fā)展理念，在此背景下，修法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)時(shí)代特色和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求
中國環(huán)境報(bào)：您認(rèn)為在中央對生態(tài)文明體制改革已作出頂層設(shè)計(jì)的背景下，水污染防治法的修訂應(yīng)當(dāng)遵循什么思路？
呂忠梅：當(dāng)前，水污染防治法的修訂應(yīng)當(dāng)適應(yīng)全面深化改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，做到十個(gè)結(jié)合。
1. 推動(dòng)綠色發(fā)展方式、生活方式與應(yīng)對水污染相結(jié)合
單純、被動(dòng)地應(yīng)對水污染而不調(diào)整涉水產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、不改變?nèi)藗兊纳盍?xí)慣，是無法從根本上解決水污染問題的。《水污染防治法》的修訂需要通過科學(xué)評價(jià)、制定并實(shí)施規(guī)劃、區(qū)劃及相關(guān)經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策，推進(jìn)清潔生產(chǎn)，加強(qiáng)對重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)的監(jiān)控等制度設(shè)計(jì)，加快涉水產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推動(dòng)建立基于水環(huán)境承載能力的綠色發(fā)展模式，引導(dǎo)全社會(huì)形成保護(hù)水環(huán)境、水生態(tài)的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式。
2. 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與事后治理相結(jié)合
正如全國人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組在關(guān)于檢查《水污染防治法》實(shí)施情況的報(bào)告中指出的那樣，“一些地方產(chǎn)業(yè)布局不合理，約80%的化工、石化企業(yè)布設(shè)在江河沿岸，帶來較高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患”。要實(shí)現(xiàn)對水生態(tài)安全的保障，《水污染防治法》不能滿足于對水污染后果和水污染危害的防治。還需要通過風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評估、預(yù)警、監(jiān)管等制度設(shè)計(jì)，加強(qiáng)對產(chǎn)業(yè)布局、公眾健康等水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和消弭，提高水生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)防控能力。
3. 流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合
水天然具有流域性，但流域通常被人為地分割為若干個(gè)行政區(qū)劃，現(xiàn)行《水污染防治法》等相關(guān)立法建立的是按行政區(qū)劃、按條條實(shí)施管理的體制，有悖于水資源的自然屬性和生態(tài)屬性。對包括水污染在內(nèi)的涉水事務(wù)實(shí)行區(qū)域管理雖然有一定必要性，但這種模式缺乏流域生態(tài)系統(tǒng)的綜合考慮，導(dǎo)致區(qū)域間各自為政、以鄰為壑、權(quán)力競爭嚴(yán)重。
實(shí)行流域管理、統(tǒng)一管理是世界各國水資源管理和保護(hù)的普遍做法，《水污染防治法》的修訂應(yīng)當(dāng)借鑒這些成功的水事立法經(jīng)驗(yàn)，建立流域水資源保護(hù)和水污染防治制度，實(shí)行聯(lián)防聯(lián)控和流域共治。
4. 城市與鄉(xiāng)村相結(jié)合
現(xiàn)行《水污染防治法》的絕大部分制度針對城市和工業(yè)污染控制設(shè)計(jì)。這部法律實(shí)施以來，城市水污染和工業(yè)污染源控制也的確取得了一定成效。但由于缺乏對農(nóng)業(yè)源和生活源的有效控制，面源污染形勢嚴(yán)峻，在一些地區(qū)面源排放的貢獻(xiàn)率已經(jīng)超過了城市和工業(yè)點(diǎn)源，城市水污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移也呈加速趨勢。
面對現(xiàn)實(shí)，《水污染防治法》的修訂必須改變，堅(jiān)持工業(yè)與農(nóng)業(yè)、生產(chǎn)與生活、點(diǎn)源與面源治理并重，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)水污染防治工作。根據(jù)城鄉(xiāng)水環(huán)境質(zhì)量、水生態(tài)安全保障的不同特點(diǎn)采取不同的法律對策，建立不同的制度，在完善城市水污染控制制度的同時(shí)，設(shè)立農(nóng)村水污染控制的專門制度，加大農(nóng)業(yè)面源污染防治力度，統(tǒng)籌農(nóng)村飲水安全、改水改廁、垃圾處理，推進(jìn)種養(yǎng)業(yè)廢棄物資源化利用、無害化處置。
5. 水質(zhì)與水量相結(jié)合
現(xiàn)行《水污染防治法》偏重環(huán)保部門對控制水污染物排放、水污染治理等水質(zhì)管理問題。但水質(zhì)與水量是水生態(tài)安全保障問題的兩個(gè)制約性因素，它們的聯(lián)系并不會(huì)因?yàn)?ldquo;部門立法”、“部門分工負(fù)責(zé)”而自動(dòng)分離。這就需要認(rèn)真考慮協(xié)調(diào)水質(zhì)與水量管理之間、環(huán)保與水利等部門之間的關(guān)系，建立水生態(tài)安全保障的協(xié)調(diào)、協(xié)同機(jī)制。
《水污染防治法》的修訂應(yīng)超越部門利益，從國家安全、生態(tài)安全的戰(zhàn)略高度，綜合決策，建立水質(zhì)與水量并重的協(xié)調(diào)治理體系，根據(jù)水的自然屬性、經(jīng)濟(jì)屬性、社會(huì)屬性設(shè)立制度、完善措施。
6. 水污染治理與水生態(tài)保護(hù)相結(jié)合
生態(tài)與水相輔相成，有了良好的生態(tài)，水體的自凈能力就會(huì)得到維系；有了水質(zhì)與水量的保障，良好的生態(tài)就會(huì)得到有效保護(hù)。《水污染防治法》的修訂既要抓好水污染治理，更要注重水生態(tài)保護(hù)。確立保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的基本方針，建立水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)制度體系，增強(qiáng)水生態(tài)服務(wù)功能和水生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力。
7. 政府管理與社會(huì)、公眾治理相結(jié)合
水污染治理是典型的社會(huì)公共事務(wù)，政府管理固然不可或缺，但僅憑政府力量無法完全應(yīng)對。《水污染防治法》的修訂必須打破“行政管理法”的思維定勢，建立政府、社會(huì)、公眾等多方參與的水環(huán)境治理體系。通過信息公開、公眾參與制度，建立、健全公眾利益表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、利益保護(hù)機(jī)制，引導(dǎo)多元主體依法行使權(quán)利、表達(dá)訴求、解決糾紛，在全社會(huì)范圍內(nèi)形成水污染治理合力。
8. 有形之手與無形之手相結(jié)合
水是公共產(chǎn)品，無論是水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，還是水污染治理，都要充分發(fā)揮市場和政府這“兩只手”的作用。《水污染防治法》的修訂應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用稅收、信貸、基金、補(bǔ)貼、排污權(quán)交易等經(jīng)濟(jì)杠桿，建立水環(huán)境治理和水生態(tài)保護(hù)的市場體系。既要使市場在水污染防治過程中發(fā)揮作用，也要使政府切實(shí)履行職能，做好水環(huán)境治理方面的統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導(dǎo)、制度保障工作。
9. 污染者責(zé)任與監(jiān)管者責(zé)任相結(jié)合
水污染問題的頻發(fā)固然與污染者的排污行為直接相關(guān)，但一些政府及其相關(guān)職能部門的決策失誤、履責(zé)不力問題，也需要有針對性地予以解決。
《水污染防治法》的修訂既要強(qiáng)調(diào)企業(yè)和公民的主體責(zé)任，更要特別強(qiáng)調(diào)依法行政和政府責(zé)任。既要強(qiáng)調(diào)相關(guān)主體的“守法”義務(wù)，更要建立完善的政府問責(zé)機(jī)制、建立完善的水污染防治法律責(zé)任制度和救濟(jì)機(jī)制，明確環(huán)境侵害責(zé)任制度、環(huán)境公益訴訟制度、環(huán)境行政責(zé)任制度、刑事責(zé)任制度等，以充分體現(xiàn)法律的強(qiáng)制性和權(quán)威性。
10. 嚴(yán)格執(zhí)法與強(qiáng)化司法相結(jié)合
法律的生命在于實(shí)施，司法是最正式也是最終的法律實(shí)施機(jī)制。如果法律制度不能通過司法加以實(shí)施，那么再完美的法律條文也只能是“無牙的老虎”。
現(xiàn)行《水污染防治法》絕大多數(shù)為行政管理規(guī)范，為司法介入水污染糾紛解決提供的制度空間十分有限。《水污染防治法》的修訂應(yīng)高度重視司法定紛止?fàn)帯⒕S護(hù)和恢復(fù)法律秩序的功能，充分發(fā)揮司法重塑水污染防治社會(huì)關(guān)系的作用，改變過去過于依靠行政機(jī)制、措施手段單一的局面，建立行政機(jī)制與司法機(jī)制協(xié)同、執(zhí)法與司法銜接的多元共治格局。
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