因為連日暴雨，湖北省武漢市在今年夏天遭遇城市內澇。
■編者按
一邊是逢雨必澇、內陸“看海”的新城市病，一邊是水資源短缺問題日益突出。分析背后的原因，一方面，由于傳統(tǒng)的城市開發(fā)方式，建設了大面積不透水地面，導致地表徑流增多，聚集時間縮短，增大了雨洪調蓄壓力；另一方面，絕大部分城市仍沿用以排為主的防洪理念，要求雨水短時間內通過市政管網排入受納水體，不僅導致雨水管道、泵站等排水設施不堪重負，也造成雨水資源大量流失。
破解這樣的兩難局面，海綿城市建設被寄予厚望。基于此背景，住建部、財政部和水利部于2015年啟動了海綿城市建設試點工作，截至目前共有30個城市參與試點。
雖然海綿城市建設正在各地如火如荼推進，但建設過程中，難免受到規(guī)劃不協(xié)調、技術標準體系不完善、資金缺乏等問題掣肘。要讓海綿城市建設真正落到實處、發(fā)揮作用，還需要繼續(xù)努力。
◆中國環(huán)境報記者 劉曉星
傳統(tǒng)的城市開發(fā)方式和以排為主的雨水管理理念，已經無法適應現代城市建設要求。現在，城市要能夠像海綿一樣，在適應環(huán)境變化和應對自然災害方面具有良好的“彈性”。
海綿城市是具有國際語境的城市雨水管理理念的中國化表達。在日前召開的中國城市學論壇上，與會專家指出，推進海綿城市建設，應該將雨洪調蓄系統(tǒng)與城市生態(tài)基礎設施進行整合，將工程技術與景觀生態(tài)設計相結合，以綠地水系等自然要素構建城市“綠色海綿”，探索適應我國大城市雨洪管理要求的雨水資源化途徑。
目前，共有30個城市正在進行海綿城市建設試點。雖然地方積極性很高，但是，大部分海綿城市建設僅處于規(guī)劃、可研階段，推進過程中面臨著如基礎性規(guī)范和標準缺失、各專業(yè)之間協(xié)同配合困難，以及工程驗收、管理和評價體系不完善、建設經驗不足等諸多問題。
■規(guī)劃銜接要到位
惟此，海綿城市建設才能真正落地并發(fā)揮作用
“當前，試點城市和擬建城市的地方政府正積極推進海綿城市建設，但在規(guī)劃、設計、施工、驗收等環(huán)節(jié)，均或多或少存在海綿城市建設要求與現行標準規(guī)范不銜接，或相關標準規(guī)范要求不明確，甚至與海綿城市建設要求相矛盾的問題。”亞太建設科技信息研究院副院長陳永表示。
比如，根據海綿城市建設要求，需要增強道路綠化帶對雨水的消納功能。但是，在一些城市規(guī)劃、公園設計規(guī)范等標準中，都有“組織排出用地外圍的雨水”等條文，這顯然與海綿城市理念相悖。按照海綿城市建設要求，應該綜合采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施，最大限度減少城市開發(fā)建設對生態(tài)環(huán)境的影響，將70%的降雨就地消納和利用。但是，在城市水系規(guī)劃、城市用地規(guī)劃、城市排水工程規(guī)劃、公園設計等多部標準中，有關低影響開發(fā)的敘述尚不夠全面。“應該說，海綿城市建設的關鍵性內容沒有得到落實。”陳永說。
按照海綿城市建設要求，在編制城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃以及道路、綠地、水等相關專項規(guī)劃時，要將雨水年徑流總量控制率作為剛性控制指標。但是，在實際規(guī)劃標準中卻無年徑流總量控制率等指標要求，小區(qū)雨水利用規(guī)范中也無徑流總量控制率等要求，公園設計規(guī)范中沒有年徑流總量控制率、超標雨水徑流調蓄容量、雨水利用比例等具體指標要求。
規(guī)劃是建設和發(fā)展的龍頭，但很多地方海綿城市建設規(guī)劃的責任不明確，規(guī)劃編制緩慢。記者了解到，很多地方的海綿城市規(guī)劃沒有與城市排水防澇規(guī)劃等進行有效銜接。在各大城市的老城區(qū)，海綿城市建設受制于征地、拆遷、既有管線遷改、鐵路線網、軌道交通等因素影響，項目路徑、區(qū)域難以選擇，組織實施難度大。
“與此同時，相關標準規(guī)范之間不協(xié)調，海綿城市要求無法全面落實。城市總體規(guī)劃中的用地布局規(guī)劃、綠地系統(tǒng)規(guī)劃、交通系統(tǒng)規(guī)劃、水系規(guī)劃、排水防澇規(guī)劃是海綿城市總體規(guī)劃需要協(xié)調的重點。”陳永說。
在2014年10月發(fā)布的《海綿城市建設技術指南——低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構建（試行）》中，首要原則就是規(guī)劃引領。國務院參事仇保興在此前召開的中國城市規(guī)劃年會上指出，要科學編制海綿城市專項規(guī)劃，劃定海綿城市自然生態(tài)空間格局，明確海綿城市建設目標，并在控制性詳細規(guī)劃階段進一步落實分解建設目標，實現與城市道路、綠地、水系統(tǒng)、排水防澇等專項規(guī)劃的合理銜接。這是關系到海綿城市建設能否真正落地、落地之后能否有效發(fā)揮作用并得到相關制度保障的重大問題。
“許多城市的總體規(guī)劃或其他相關專項規(guī)劃，由于編制時間較早等原因，沒有提及海綿城市及低影響開發(fā)的內容，無法對海綿城市的規(guī)劃、設計和建設提供有效支撐。” 中國工程院院士、河海大學副校長王超說。
■技術標準體系應完善
急需做好頂層設計，提供技術指導
海綿城市建設是一個跨行業(yè)、跨部門、跨學科的事業(yè)，涉及規(guī)劃、建筑、給排水、結構、道路、園林景觀、水文等多個專業(yè)，包含了綠色屋頂、下沉式綠地、生物滯留設施、滲透溏、濕塘、雨水濕地、植草溝等多項技術。
對此，王超指出，海綿城市建設與氣候條件、地形地貌、土壤下墊面等息息相關，而我國目前缺乏相關技術體系和基礎研究，缺乏相關的規(guī)劃、設計、施工、運行維護、政策管理等技術人員。
因此，如何篩選符合自然、經濟條件的低影響開發(fā)技術，如何科學合理地確定開發(fā)指標體系，仍然需要各個地方在實踐中不斷摸索與完善。
記者聯系了一位長期從事水體治理工作的專家，他從設計人員的角度介紹了海綿城市規(guī)劃中遇到的問題。其中突出的一點就是，相關基礎資料不全，如再生水、交通、防洪排澇等屬于近年來才開始重視的內容。缺少這方面的規(guī)劃資料，對整個海綿城市系統(tǒng)性的建設以及評估都會帶來影響。因為資料年份久遠，有些資料與現實情況不一致，無法提供實際、有效的數據，導致海綿城市的預測工程規(guī)模與實際工程規(guī)模相差甚遠。
這位專家舉了一個例子：根據《海綿城市建設技術指南》，對降低綜合徑流系數有重要作用的設施，主要包括綠色屋頂、下凹式綠地和滲透路面。而在現實中發(fā)現，南方地區(qū)民居建筑屋頂布滿了太陽能設施，剩下的面積已經無法布置綠色屋頂，只剩下公共建筑屋頂可以利用。
在中國城市學論壇現場，來自河南的一位學者向記者反映，河南省有關透水路面、雨水花園、綠色屋頂等海綿體的構建技術剛剛起步，從事相關原材料供應和工程建設的企業(yè)不多，沒有形成完整的技術保障體系。再加上河南省高校及科研院所對海綿城市建設最新技術的研究并未大范圍展開，企業(yè)、政府與高校的技術合作尚未建立，導致河南開展海綿城市建設的技術體系尚不完善。讓這位學者擔憂的是，海綿城市建設不同于普通的市政建設，其科技含量更高，也更為復雜，如果單純依靠現有的技術研究成果，脫離高校與科研院所等智力機構的技術支持，海綿城市建設可能面臨巨大困難。
業(yè)內專家指出，在海綿城市建設已進入示范階段的情況下，急需做好頂層設計，為各地海綿城市建設提供技術指導。
基于此，今年年初，住建部發(fā)布了《海綿城市建設國家建筑標準設計體系》。據中國建筑標準設計研究院標準設計事業(yè)部部長詹誼透露，2017年12月前，還將有《海綿城市實施總體設計示例》《全國民用建筑工程設計技術措施——海綿城市建設低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)專篇》《蓄水模塊選用與施工》等5冊圖集出版。
■資金難題待破解
呼吁成立建設基金，激發(fā)社會資本活力
要實現海綿城市建設，任重而道遠。就當前城市總體規(guī)劃來說，建設海綿城市的確是一筆巨大的投資，所投入的經濟價值不可能在短期內取得回報。然而，從長遠發(fā)展來看，在城市的后期運營管理過程中，海綿城市的規(guī)劃建設不但不會增加城市的投資，還有助于節(jié)省成本。
但是，海綿城市建設是一項系統(tǒng)性工程，涉及資金動輒幾十億元、上百億元，而且大部分項目都是公益性、無收益的，無形中增加了政府的負擔。尤其是中小城市公共財政支出有限，籌措建設資金十分困難。
雖然國家大力推廣PPP模式，并出臺一系列扶持政策，但是PPP模式在我國興起時間尚短，缺乏成功案例。一方面是對PPP模式探索研究不夠，缺乏經驗，程序復雜，運作周期長，操作運行困難；另一方面是采用PPP模式投資建設，社會資本方不愿接洽、不愿投資，申請政策性銀行專項債或信貸資金投資建設困難。
以河南省鶴壁市為例，海綿城市建設試點項目總投資32.87億元，其中PPP模式（政府和社會資本合作模式）投資5.63億元、政府投資27.42億元，PPP模式所占比例僅為17.1 %。
記者在采訪中還了解到，一些西部欠發(fā)達地區(qū)，較東部沿海發(fā)達城市而言經濟發(fā)展滯后，籌集資金的能力比較弱，社會資本參與城市基礎設施建設的程度較低。加之地方經濟增速減緩，引起社會投資響應不夠。同時，由于中央對地方土地財政及融資平臺的管理加強，地方政府融資能力受到較大制約，都可能影響海綿城市建設項目的資金來源。
“巧婦難為無米之炊”，很適當地形容了當下的困局。對于破解之術，一些業(yè)內專家表示，中央財政和地方財政要避免硬投入的建設思路，可以通過建立海綿城市建設基金，合理設定有差別、各種層次目標、不同規(guī)模的基金。基金由政府財政和民間資本聯合設立，政府投資占基金總規(guī)模的10%~20%，余下80%~90%由社會資本補充進來。另外，政府保持30%的規(guī)模資金，作為保障資金，防止和抵御基金運作風險。這樣的制度安排，不僅激活了民間資本參與城鄉(xiāng)環(huán)境建設的活力，抵御了基金運作風險，還可創(chuàng)造政府基金盈利空間，增加政府財政收入，起到“窮政府辦大事”的作用。
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