今后，中國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)黨委或政府的“一把手”將有一個(gè)新頭銜——“總河長(zhǎng)”。而且從省到縣，都將建立“河長(zhǎng)”制度。
近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），提出，在部分省區(qū)市近十年實(shí)踐基礎(chǔ)上，各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制的“河長(zhǎng)制”將在全國(guó)推行。
河長(zhǎng)制其實(shí)并非新名詞。在2007年“太湖藍(lán)藻”水污染事件發(fā)生后，無錫市就首創(chuàng)了河長(zhǎng)制，至今已近十年。其后其他省市有的也相繼開展試點(diǎn)。那么，試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)施效果如何？如何才能將河長(zhǎng)的責(zé)任真正落到實(shí)處？讓總河長(zhǎng)不僅是個(gè)頭銜，而落實(shí)到法治化的軌道該如何做？
目的解決多頭治理
“從地方試點(diǎn)到全國(guó)統(tǒng)一，能夠明顯解決之前推動(dòng)力量不足的問題，同時(shí)解決多頭治理的問題。”北京公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍在接受法治周末記者采訪時(shí)表示。
河長(zhǎng)制的誕生，起源于2007年太湖水污染事件。
2007年，無錫市印發(fā)《無錫市河斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法（試行）》，將河流斷面水質(zhì)檢測(cè)結(jié)果納入各市縣區(qū)黨政主要負(fù)責(zé)人政績(jī)考核內(nèi)容，各市縣區(qū)不按期報(bào)告或拒報(bào)、謊報(bào)水質(zhì)檢測(cè)結(jié)果的，按有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。
2008年6月，江蘇在太湖流域推廣河長(zhǎng)制：每條河由省市兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)共同擔(dān)任“河長(zhǎng)”，各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人是河流管護(hù)第一責(zé)任人。
此后，北到松花江流域，南至滇池，河長(zhǎng)制走向全國(guó)。北京、天津、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、海南8省市全境推行河長(zhǎng)制，另有16個(gè)省區(qū)市部分實(shí)行河長(zhǎng)制。
據(jù)公開資料顯示，河長(zhǎng)制推行后，2011年至2016年，79個(gè)“河長(zhǎng)制”管理斷面水質(zhì)綜合判定達(dá)標(biāo)率基本維持在70%以上。
此次在全國(guó)推行河長(zhǎng)制，是以環(huán)境質(zhì)量改善為核心，在業(yè)界看來，順應(yīng)了新環(huán)保法的規(guī)定。
而馬軍所說的動(dòng)力不足，在河長(zhǎng)制實(shí)施的十年里，也常被詬病。
資料顯示，很多河流是跨區(qū)域流動(dòng)，而流域治理的跨域特征所帶來的問題就是，流域治理的協(xié)同會(huì)出現(xiàn)問題。
據(jù)了解，在之前各地的實(shí)踐中，不同省份最高級(jí)別河長(zhǎng)差異較大，有的是省委書記，有的是地級(jí)市市長(zhǎng)。“有的時(shí)候上游省份在治理，而下游沒有治理，這樣治理的效果就不好。”馬軍說。
他表示，之前多龍治水，很多部門的協(xié)調(diào)并不順暢，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)有權(quán)力時(shí)一擁而上，有責(zé)任時(shí)互相推諉的情況。
“政府負(fù)責(zé)人任總河長(zhǎng)，能夠更好地協(xié)調(diào)這些部門解決多頭治理的困局。”馬軍說。
對(duì)此，《意見》進(jìn)行了明確規(guī)定。水利部副部長(zhǎng)周學(xué)文介紹說，各省區(qū)市要設(shè)立總河長(zhǎng)，這個(gè)總河長(zhǎng)由省委書記或者省長(zhǎng)來擔(dān)任。
環(huán)保部水環(huán)境管理司司長(zhǎng)張波表示，“河長(zhǎng)制是非常重要的機(jī)制創(chuàng)新。通過河長(zhǎng)制把黨委、政府的主體責(zé)任落到實(shí)處，領(lǐng)導(dǎo)成員會(huì)自覺地把環(huán)境保護(hù)、治水任務(wù)和各自分工有機(jī)結(jié)合起來，從而形成大的工作格局”。
關(guān)鍵看考核
馬軍認(rèn)為，確立河長(zhǎng)制，只把架子搭起來還不夠，更主要的要看落實(shí)情況。
“有河長(zhǎng)，但是找不到人，或者把問題反映到河長(zhǎng)那里得不到反饋，這樣的河長(zhǎng)制就形同虛設(shè)。”馬軍指出。
據(jù)馬軍介紹，我國(guó)目前有2000余條黑臭河，而這些黑臭河其實(shí)都有河長(zhǎng)。
民間環(huán)保組織綠色江南創(chuàng)始人方應(yīng)君對(duì)此感受很深。在基層調(diào)研時(shí)，方應(yīng)君發(fā)現(xiàn)，有的黑臭河邊找不到信息公示牌，就算標(biāo)注了河長(zhǎng)的信息，公眾也很難知道如何治理，治理的起止時(shí)間等有效信息。
有評(píng)論認(rèn)為，因?yàn)楹娱L(zhǎng)不是目前行政序列中的官職，有人只是把它視作握有實(shí)權(quán)者掛的一個(gè)“虛銜”，因而河長(zhǎng)制能否收到實(shí)效，關(guān)鍵要看是否有人因任上不力而被問責(zé)。
以無錫市為例。
2007年12月5日，無錫市委、市政府印發(fā)了市委組織部《關(guān)于對(duì)市委、市政府重大決策部署執(zhí)行不力實(shí)行“一票否決”的意見》。
其中明文規(guī)定，“對(duì)環(huán)境污染治理不力，沒有完成節(jié)能減排目標(biāo)任務(wù)，貫徹市委、市政府太湖治理一系列重大決策部署行動(dòng)不迅速、措施不扎實(shí)、效果不明顯的”，對(duì)責(zé)任人實(shí)施“一票否決”。
方應(yīng)君認(rèn)為，一票否決很重要，但更重要的是要看這一票是由誰來投。
關(guān)于考核問責(zé)，《意見》指出，根據(jù)不同河湖存在的主要問題，實(shí)行差異化績(jī)效評(píng)價(jià)考核，將領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果及整改情況作為考核的重要參考。
縣級(jí)及以上河長(zhǎng)負(fù)責(zé)組織對(duì)相應(yīng)河湖下一級(jí)河長(zhǎng)進(jìn)行考核，考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。
周學(xué)文還介紹說，水利部將建立河長(zhǎng)制的督導(dǎo)檢查制度，定期對(duì)各個(gè)地方河長(zhǎng)制實(shí)施情況開展專項(xiàng)督導(dǎo)檢查。如果造成生態(tài)環(huán)境損害的，要嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定追究河長(zhǎng)責(zé)任。
“之前主要領(lǐng)導(dǎo)更多的是關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展，現(xiàn)在有了‘河長(zhǎng)’這個(gè)頭銜，也加強(qiáng)了領(lǐng)導(dǎo)干部們的環(huán)境責(zé)任。”馬軍說。
更需制度建設(shè)
方應(yīng)君在接受法治周末記者采訪時(shí)表示，此前一些地方施行的河長(zhǎng)制還存在對(duì)河長(zhǎng)監(jiān)督缺位、問責(zé)不到位現(xiàn)象。
曾有媒體探訪了浙江杭州、嘉興、臺(tái)州三地30條河道，卻只聯(lián)系上了9名河長(zhǎng)，河長(zhǎng)公示牌也形同虛設(shè)。
在中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境法教授王燦發(fā)看來，河長(zhǎng)制的推行和實(shí)際的效果不是依賴于法律的規(guī)定，而是依賴于一個(gè)地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)是否對(duì)水環(huán)境保護(hù)給予重視，是否愿意當(dāng)河長(zhǎng)。
王燦發(fā)認(rèn)為，河長(zhǎng)制的推行，最終還是要依靠制度建設(shè)，要將水污染防治法關(guān)于地方政府對(duì)本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的要求通過立法加以制度化，制定完善的考核指標(biāo)與程序。
“明確達(dá)不到水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)要求時(shí)，作為集體的政府和有關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。這樣，污染的治理、河水變清才是有保障的，也才能真正讓政府負(fù)起責(zé)任來。”王燦發(fā)說。
對(duì)此，周學(xué)文表示，全面建立河長(zhǎng)制將建立一套工作制度，包括河長(zhǎng)會(huì)議制度、信息共享制度、公眾參與制度。
他舉例說，比如公眾參與制度，江西省在實(shí)施河長(zhǎng)制的過程中，每一條河的河邊上設(shè)置一個(gè)牌子。這一條河的河長(zhǎng)是誰，聯(lián)系電話是多少，明明白白地寫在公示牌上。群眾在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)問題可以及時(shí)進(jìn)行反映，處理結(jié)果也要向群眾反饋。
此外，環(huán)保部和住建部都已建立了微信互動(dòng)平臺(tái)，方便公眾舉報(bào)線索。
“希望河長(zhǎng)制也能借鑒這個(gè)嘗試，讓河長(zhǎng)制和新媒體有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)多元共治理。”馬軍說。
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